Les dues vies per a un referèndum acordat que no ha provat el Govern

BarcelonaL'Institut d'Estudis de l'Autogovern (IEA), un organisme de recerca que depèn de Presidència, ha fet públic un informe aquest dimecres en què analitza els escenaris polítics actuals i les vies que podria emprendre el Govern per intentar resoldre el conflicte amb les institucions de l'Estat, centrant-se en la possibilitat d'un referèndum pactat. Alhora, també dibuixa els escenaris en mans del govern espanyol, que van des de un nou 155 a un acord sobre un nou model territorial o una consulta acordada. El document parteix de la "congelació del conflicte": és a dir, que en la situació actual el govern català no és prou fort per imposar la via unilateral i, alhora, l'executiu de l'Estat tampoc ho és per acabar amb la reivindicació independentista, que en les darreres eleccions va revalidar la majoria absoluta al Parlament.

L'informe d'aquest ens de la Generalitat –que abans presidia Carles Viver i Pi-Sunyer– no aborda la implementació dels resultats del referèndum del 2017, ja que considera que provocaria l'aplicació d'un nou 155 "de caràcter més intens i més dilatat". Tot i això, a l'hora d'analitzar els possibles escenaris dels que disposa el Govern de Catalunya també l'inclou. Diu que, a la pràctica, n'hi ha tres: intentar un referèndum acordat, proposar un model territorial alternatiu a l'actual a través d'una reforma constitucional o la implementació del resultat del referèndum de l'1 d'octubre de 2017. Tanmateix, considera que les solucions òptimes del conflicte passen per arribar a un "acord polític-.

Sobre el referèndum de l'1-O –que l'analitza en l'annex juntament amb el referèndum de l'Estatut o el procés participatiu del 9-N– diu que "les mesures coercitives, judicials i policials que va impulsar l'Estat van tenir com a conseqüència que la consulta realitzada no pugui considerar-se ajustada als estàndards internacionals que regeixen en matèria de referèndums".

A aquest anàlisi sobre els escenaris de la Generalitat, hi afegeix els de l'Estat. Els resumeix de la següent manera: l'aplicació de l'article 155 de la Constitució; l'"immobilisme" actual, la possibilitat d'oferir un autonomisme "incremental" però que no resoldria el conflicte de fons, un nou model territorial alternatiu que es vehicularia a través d'una reforma federal (plurinacional) o l'acceptació d'un referèndum acordat, tot i que només Podem reivindica aquesta possibilitat.

Un referèndum dins la Constitució

El document se centra en analitzar l'escenari de celebrar un referèndum acordat amb l'Estat sobre la independència, dins el marc constitucional, malgrat que en la legislatura passada això finalment es va descartar per la negativa del govern de Mariano Rajoy a parlar-ne. També admet que aquesta via comporta "moltes dificultats", tant polítiques com jurídiques", i afegeix que no estava incorporat als programes electorals de les formacions independentistes el 21 de desembre ni tampoc dels partits que fins ara han governat l'Estat arran dels comicis del 26 de juny del 2016.

Sí que consideren, però, que un intent d'aquestes característiques per part de la Generalitat podria ampliar la majoria més enllà de l'independentista i manifestar una prova "de bona fe" del Govern de Catalunya per negociar amb l'Estat. Un fet que també li aportaria "legitmitat" internacional.

En aquest sentit, l'IEA, presidit pel catedràtic de ciència política Ferran Requejo, apunta que hi ha dues vies constitucionals que la Generalitat encara no ha explorat per intentar acordar un referèndum, tot i que el mateix informe admet que requeririen que prèviament hi hagués un "acord polític" entre el govern de l'Estat i el català i que hi ha motius per ser "escèptic" davant l'actitud que fins ara han mantingut la majoria de partits estatals. A banda de les vegades que el Govern ha reclamat en aquesta legislatura i la passada acordar un referèndum –a través de cartes, apel·lacions públiques o acords de govern–, l'informe assenyala que només s'ha concretat una "via formal" per fer-ho: la proposició de llei al Congrés de Diputats (que van anar a defensar el 2014 CiU, ERC i ICV-EUiA) per a la delegació de competència a la Generalitat per celebrar un referèndum. La majoria de la cambra espanyola va dir que no a aquesta iniciativa. És per això que en posa dues de noves sobre la taula, assenyalant també que "cal tenir en compte" que tots els intents s'han fet amb una majoria parlamentària que donava suport al PP.

Està previst que el president de l'IEA, Ferran Requejo, es reuneixi amb el president de la Generalitat, Quim Torra, per presentar-li l'informe. L'IEA no es decanta per cap via en concret, sinó que posa en disposició del Govern i tots els grups parlamentaris aquesta possibilitats.

L'executiu actual, de moment, ha centrat la seva reivindicació en el reconeixement del dret a l'autodeterminació i no ha explorat les vies formals per acordar una consulta. De moment, tant la Generalitat com el govern de l'Estat es troben en l'estira-i-arronsa d'asseure's a la taula de negociació.

L'informe també incorpora un recull de referèndums d'independència, a través de la política comparada, en democràcies liberals. Un fenomen "escàs" del que n'enumeren cinc casos: Quebec, Nevis (un arxipèlag situat al mar del Carib), Montenegro, Escòcia i Puerto Rico. Tot i això, recull que des de la Segona Guerra Mundial s'han celebrat gairebé un centenar de referèndums d'independència en diversos contextos. Des de principis del segle XX, assenyala, s'han creat uns cent-cinquanta estats.

La reforma de la llei orgànica de referèndums

Una de les primeres vies que indica l'informe és la possibilitat de presentar una proposta de reforma al Congrés, impulsada pel Parlament, de la llei de referèndums del 1980. Proposa que es modifiqués la norma per introduir-hi un "règim específic" que "obrís la porta a la celebració d'un referèndum a Catalunya sobre el futur polític del país".

Tanmateix, avisen que aquesta via podria "fracassar" si s'aprovés al Congrés però els partits contraris al referèndum la impugnessin al Tribunal Constitucional. Un organisme que, admet l'informe, ha restringit la doctrina sobre aquesta qüestió. "El recorregut de la proposta es revela, per tant, políticament escàs, si bé presentar-la pot tenir interès per a les institucions catalanes a l'efecte de reforçar la legitimitat democràtica del referèndum a nivell internacional", diu el document.

Un canvi a la Constitució per la via exprés

En el camí que fa més èmfasi aquest informe, tot i reconèixer-ne també la dificultat, és en la reforma de la Constitució. Proposen afegir una disposició addicional que regulés la possibilitat de celebrar un referèndum a Catalunya sobre el seu futur polític. Creuen que aquest canvi es podria canalitzar a través del procediment exprés: amb l'aprovació dels 3/5 del Congrés de Diputats en cas que hi hagués un pacte polític per dur-ho a terme. Tot i això, fonts de l'IEA admeten que en funció de la pregunta hi hauria "discussió jurídica" sobre si és necessari tramitar-ho per la reforma més complicada: la que requereix l'aprovació a les dues cambres, la dissolució posterior, noves eleccions i ratificació per part del nou Congrés i Senat i un referèndum definitiu.

Mètode per fer-ho

El document proposa aprofitar les competències que té el Parlament per proposar una reforma constitucional o un canvi legislatiu al Congrés, per explorar el referèndum d’independència. Planteja crear una comissió d’experts “del més ampli espectre” amb membres, no només de Catalunya, sinó també d’institucions acadèmiques estatals i internacionals. Aquesta comissió podria ser proposada pel Govern, previ encàrrec del Parlament, amb un termini de temps suficient per formular una proposta ¨oberta” amb l’objectiu d’afavorir un pacte entre les parts. La proposta sortint es traslladaria al Parlament, perquè proposés la reforma constitucional o el canvi de la llei de referèndums a les Corts Generals.

Conclusions: reconeixement i acomodació constitucional o independència

L'informe, en definitiva, resumeix la "tensió institucional" entre Catalunya i Espanya com una "diversitat nacional profunda". "En una democràcia liberal el compliment de la legalitat és important, però una conclusió extreta de la política comparada és que, en termes d'estabilitat i legitimitat, cal que la legalitat i les institucions siguin congruents amb les condicions nacionals, lingüístiques i culturals de la societat en què actuen", afirma l'informe.

En aquest sentit, afegeix que la Constitució espanyola no reconeix de forma efectiva el "pluralisme nacional", tampoc lingüístic ni cultural, i que la majoria de decisions "reals" són les institucions de l'Estat. De l'anàlisi comparat d'altres casos, l'IEA diu que les solucions passen per un "reconeixement" i una "acomodació constitucional" que "asseguri una protecció de drets, les institucions i el poder de decisió polític de la minoria nacional". En cas que això no hi sigui, conclou, "no hi haurà a Catalunya un projecte polític legitimat". I afegeix: "En cas contrari, i pel catalanisme polític, no hi haurà més alternativa pràctica que la independència, malgrat totes les dificultats estructurals, procedimentals i sobrevingudes que aquest objectiu comporta a curt termini".