Dret de veto i clàusules de secessió per protegir l’autogovern

Barcelona¿Quina és la manera més adequada de protegir l’autogovern? Amb aquesta pregunta comença l’últim informe del politòleg Ferran Requejo com a director de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern (IEA) -amb el canvi d’executiu, ara pilota l’ens el jurista Joan Ridao- sobre els mecanismes per garantir l’autonomia de les minories nacionals. A través d’una anàlisi de diversos sistemes polítics, l’estudi apunta quins estats protegeixen de manera més efectiva l’autogovern i quines fórmules incorpora el cas espanyol. Diferencia aquest nou concepte -la protecció de l’autogovern- del nivell de federalització i descentralització, ja que no sempre estan relacionats. La prova, considera, és Espanya, que, malgrat que té un sistema de descentralització mitjà, constata una feblesa sistèmica en la protecció de l’autogovern de les minories.

A l’Estat el bicameralisme no proporciona una veritable cambra de representació territorial (Senat), no hi ha un blindatge de les competències exclusives de les comunitats, tampoc es compta amb un sistema de vetos per part de les autonomies, ni hi ha un poder judicial federal. El control constitucional està centralitzat sense procediments efectius de participació de les autonomies en la designació de magistrats del Tribunal Constitucional i la tendència dels últims anys, constata l’informe, és contribuir a la “recentralització”.

El punt de partida de l’estudi és que el disseny institucional no té un valor en si mateix, sinó que està pensat per aconseguir determinats objectius. En el cas dels sistemes federals o regionals d’un estat plurinacional, evitar la “tirania de la majoria” davant de la minoria. I, per aquest motiu, estudia quines formes han de prendre les institucions per garantir la protecció de l’autogovern.

Hi ha diferents tipus de mecanismes que es manifesten en els sistemes federals: des de mecanismes per compartir el poder (l’anomenat consocionalisme) fins a sistemes amb asimetries en funció del territori, bicameralisme, poder judicial federal, participació en les reformes constitucionals, dret a veto, capacitat de quedar fora d’una decisió del poder central i clàusules de secessió.

Absència a Espanya

L’informe reconeix a la Constitució espanyola del 1978 un “potencial” per permetre l’asimetria entre les comunitats autònomes que “no ha estat recollida en el desenvolupament polític”. Només detecta les excepcions dels règims forals de Navarra i el País Basc, el sistema de finançament diferenciat de les Canàries i singularitats en dret civil. A diferència d’altres sistemes com, per exemple, el del Quebec (Canadà), que té competències sobre seguretat social o pensions que no tenen la resta de províncies.

A parer de l’IEA, l’existència d’asimetries és una via eficaç perquè porta implícit el reconeixement d’una minoria nacional, així com el blindatge de competències exclusives. Després d’analitzar el cas espanyol remarca que no es compleixen cap dels dos requisits, ja que hi ha hagut un procés d’“homogeneïtat” entre les autonomies i una tendència del legislador estatal a regular de manera expansiva les seves competències -amb l’aval constitucional-. Així, escudant-se en el fet que l’Estat és l’encarregat de fixar les bases de qualsevol matèria, ha entrat a decidir sobre qüestions “exclusives” de les comunitats.

El que sí que reconeix que està instaurat a Espanya, que acostuma a ser útil per a la protecció de l’autogovern, és el bicameralisme, malgrat que considera que tal com està organitzat no actua com a veritable cambra territorial. El Senat segueix la lògica “partidista” del Congrés de Diputats perquè la majoria dels senadors s’escullen a les eleccions per províncies i només una part d’ells de manera indirecta a través dels Parlaments autonòmics. Per contrastar-ho, posa l’exemple del Bundesrat, la cambra alta alemanya, que s’escull indirectament a través dels lands alemanys i que, a més, té capacitat de veto si hi ha legislacions que afecten els mateixos lands.

L’informe apunta una via inexistent a Espanya que seria “útil” per a la protecció de l’autogovern: els anomenats processos opting out. Es tracta de la capacitat d’una unitat territorial de desvincular-se de decisions del govern central, una facultat que té, per exemple, el Quebec, que es pot retirar de programes federals aprovats pel Canadà. Una eina “efectiva”, segons l’informe, per garantir l’autonomia.

Desincentivar la unilateralitat

En la mateixa línia situa les clàusules de secessió, malgrat que sigui un mecanisme escàs. Només està recollit a Etiòpia, Liechtenstein, les illes de Saint Kitts i Nevis, el Sudan, l’Uzbekistan i a la Unió Europea com una entitat política entre un estat federal i una organització internacional. Una fórmula així -inexistent a Espanya- podria, d’acord amb l’informe, desincentivar la unilateralitat. Al setembre està prevista una reunió de la taula de diàleg, però de moment cap dels actors ha especificat com vol aterrar les propostes. Les fórmules ja estan inventades.