Una amnistia (in)constitucional

BarcelonaAquest article va ser publicat originalment el 16/03/2021 i alguns paràgrafs han estat actualitzats el 02/08/2023

L’última llei d’amnistia a Espanya es va fer el 1977, en el traspàs de la dictadura a la democràcia. Era el Parlament de la legislatura constituent el que prenia la decisió d’amnistiar els condemnats per rebel·lió i sedició, els objectors de consciència per motius ètics i religiosos, els sindicalistes i periodistes perseguits i també, com a contrapartida, els agents i funcionaris que havien exercit la repressió. Una mesura de gràcia que no va quedar recollida, però, en la Constitució. I ara, 45 anys després, l’absència d’una referència explícita a l’amnistia fa que hi hagi qui defensa la seva plena constitucionalitat i qui, en canvi, la considera inconstitucional sense marge de dubte. Enmig de la polèmica es troba la llei que l’independentisme planteja per acabar amb les causes del Procés. Rebutjada pel Congrés –no es va arribar ni a admetre a tràmit– i vilipendiada tant pel PP com pel PSOE. El context després del 23-J, però, fa que l'amnistia torni a agafar força com a arma negociadora de l'independentisme. Hi ha marge per a l'acord?

“Crec que l’amnistia no té cabuda en el nostre sistema constitucional”, deia el líder del PSC i exministre de Sanitat, Salvador Illa, en una entrevista a l’ARA del 2020. Per què? Fonts socialistes apunten que el que plantegen els independentistes “suposaria l’intent de corregir decisions judicials particulars i incompliria, per tant, els requisits de generalitat i igualtat que han de caracteritzar una llei d’amnistia”. En paraules més planeres, si s’esborra, per exemple, la condemna per malversació contra els presos polítics o es deixa de perseguir els exiliats, ¿per què no s’hauria d’anul·lar contra la resta de persones condemnades per aquest delicte? Després del 23-J, però, l'opinió dels socialistes no és tan contundent i prefereixen guardar silenci sobre el tema.

En tot cas, aquest teòric problema no nega la capacitat de propugnar una llei d’aquestes característiques. El catedràtic de dret constitucional de la Universitat de Barcelona Xavier Arbós n’hi veu un altre de més rellevant encara. “L’amnistia significa privar els jutges i tribunals de la seva facultat de jutjar i fer executar allò jutjat, tal com s’especifica a l’article 117.3 de la Constitució”, afirma l’especialista. Efectivament, aquest article de la carta magna remarca que la competència és “exclusivament” de jutges i tribunals. ¿I per què un indult no incompleix aquest precepte constitucional? Bàsicament perquè no anul·la el judici ni la condemna, sinó que es limita a deixar sense efecte el compliment de les penes imposades.

Permès o prohibit?

La Constitució sí que parla dels indults i atribueix la potestat de concedir-los al rei, que és qui signa l’acord del Consell de Ministres. L’única “mesura de gràcia” que queda prohibida en el text constitucional és la dels “indults generals”. I això porta Javier Pérez Royo, catedràtic de dret constitucional de la Universitat de Sevilla, a pensar que una llei d’amnistia no és anticonstitucional. “La Constitució prohibeix els indults generals, però no diu res de l’amnistia, que no és una mesura de gràcia com l’indult”, explica. “Els principis generals del dret ens diuen que en la Constitució hi cap tot el que no s’hi prohibeix”, afirma José Antonio Martín Pallín, magistrat emèrit del Tribunal Suprem.

Aquest argument el refusa el catedràtic emèrit de dret penal de la Universidad Complutense de Madrid Enrique Gimbernat. En un article publicat el 9 d’octubre del 2019 a El Mundo –forma part del seu consell editorial– Gimbernat explicava que si es van introduir limitacions específiques sobre els indults generals i no sobre l’amnistia és perquè no calia. “És impossible que el que és menys beneficiós (l’indult general) s’hagi declarat expressament inconstitucional a la Constitució i que el més beneficiós (l’amnistia general) no s’hagi declarat inconstitucional”, indicava tot apuntant que era superflu introduir aquesta prohibició perquè ja es donava per entesa. També descartava que fos equiparable una amnistia a una reforma retroactiva per exemple del Codi Penal –com la que es planteja per al delicte de sedició–, ja que en el segon cas els efectes de la reforma serien generals i no pas per a un col·lectiu en concret. Arbós coincideix amb el criteri de Gimbernat, tot i que reconeix que no hi ha consens sobre el tema.

L’opinió exactament contrària la va expressar el catedràtic emèrit de dret administratiu de la Universitat Nacional d’Educació a Distància (UNED) i militant socialista Enrique Linde. L’any 1979 va publicar a la UNED un article sobre la matèria, de la qual ell mateix havia estat protagonista amb la redacció d’algunes esmenes durant el debat constitucional. I, segons ell, queda clar (per omissió) que l’amnistia és constitucional: com que la carta magna (article 9.3) prohibeix que una norma s’apliqui de manera retroactiva si perjudica la persona afectada, “es dedueix, en sentit contrari, que permet que es dictin disposicions, en l’àmbit sancionador, de caràcter favorable i, conseqüentment, que es concedeixin amnisties”.

Les referències del TC

Pallín recorda que en l’esborrany de la Constitució es va intentar afegir una esmena del grup mixt per fer explícita la potestat de les Corts espanyoles per regular per llei futures amnisties com, de fet, ja s’havia fet en la Constitució del 1931. L’esmena no va passar el tall i va acabar sent rebutjada en comissió.

Però, per acabar amb els dubtes, el magistrat emèrit afirma que la sentència del Tribunal Constitucional (TC) del 25 de novembre del 1986 els resol d’una plomada. Aquell dia el TC va sentenciar sobre una reforma de la llei d’amnistia del 1977 que s’havia aprovat al Congrés el 1984. El tribunal va acabar declarant inconstitucional un article que pretenia convertir en “imprescriptibles” els drets laborals de la llei del 1977, però va remarcar que l’amnistia “és producte de la voluntat estatal” i va validar que el text del 1977 podia ser reformat –encara que la Constitució no recollís l’amnistia–. Ara bé, a la sentència també deia que la del 1984 no és una “nova amnistia” sinó una reforma de l’anterior i expressava que l’objectiu d’aquest tipus de normes és “eliminar en el present les conseqüències de l’aplicació d’una determinada normativa que es rebutja avui per contrària als principis inspiradors del nou ordre polític”.

Transició de règim

Aquest és precisament un concepte clau per als que consideren que l’amnistia és inconstitucional. “És possible fer una llei d’amnistia, però per a qüestions del règim anterior i no de l’actual”, subratlla la professora de dret constitucional de la Universitat Internacional de Catalunya Montserrat Nebrera. Segons ella, “cap estat democràtic” acceptaria que l’amnistia pogués incloure referències al model d’estat vigent (en el cas espanyol, a partir del 1978). Reconèixer això seria tant com acceptar que l’Estat és “estructuralment injust” i s’estaria “autoadjudicant la llufa que no és democràtic”. “L’amnistia només és defensable en una transició de règim”, conclou. Els arguments recollits en aquest article són jurídics i n’obvien voluntàriament altres de polítics que parteixen de dues premisses bàsiques: ¿són presos polítics o polítics presos? ¿Espanya és una democràcia plena? La resposta a aquestes preguntes probablement defineix per quina opció es decanta cadascú.