Una llei d'amnistia és possible
L’aprovació d’una amnistia és l’únic mecanisme capaç de resoldre totes les conseqüències coercitives penals, comptables i administratives, presents i futures, derivades del referèndum de l’1-O. Amb tot, aquesta qüestió, que ha esdevingut un dels elements primordials de la negociació per a una eventual investidura de Pedro Sánchez, no deixa de suscitar controvèrsia política i jurídica. Ja en aquesta mateixa legislatura, la mesa del Congrés, amb els vots del PSOE i el PP, va arribar a inadmetre una proposició de llei per considerar-la inconstitucional, impedint fins i tot que es debatés la seva presa en consideració davant del ple de la cambra.
L’argument fort dels contraris a la constitucionalitat d’aquesta mesura no és tant la seva omissió com que la Constitució prohibeix expressament els “indults generals” (art. 62.i). Es tracta d’una interpretació analògica, una inferència improcedent, al meu parer. En primer lloc, perquè no existeix cap incompatibilitat entre l’amnistia i l’indult. L’indult està vinculat a la prerrogativa de gràcia i es distingeix de l’amnistia per diversos motius: la finalitat (l’indult el mouen raons d’utilitat pública, equitat o justícia, i l’amnistia es mou en paràmetres polítics); l’òrgan competent i l’instrument jurídic hàbil (el govern per decret en el cas de l’indult i el Parlament per llei en el cas de l’amnistia); els efectes que se’n deriven (individuals i individualitzats en el cas de l’indult, i generals i indeterminats en el cas de l’amnistia), i, finalment, les conseqüències jurídiques (l’indult elimina amb caràcter retroactiu la responsabilitat penal, i l’amnistia suposa una extinció avançada).
En segon terme, l’absència de previsió a la Constitució no equival a prohibició, especialment si la mesura no s’oposa o contradiu altres principis o valors constitucionals.
A més, la Constitució no l’esmenta, però sí que està present en l’ordenament: l’article 666.4 de la llei d’enjudiciament criminal estableix que l’existència d’una amnistia constitueix una condició d’excepció per a l’exigència de responsabilitat penal, i l’article 16 del reial decret 796/2005, d’1 de juliol, pel qual s’aprova el reglament general de règim disciplinari del personal al servei de l’administració de justícia, que estableix que una de les causes d’extinció de la responsabilitat disciplinària és l’amnistia. En fi, la recent llei 20/2022, del 19 d’octubre, de memòria democràtica, es refereix expressament a la llei del 1977 en el seu article 2.3, com un dels seus fonaments.
No cal dir, tanmateix, que una llei d’amnistia es fonamentaria en valors superiors de l’ordenament jurídic com la justícia, la igualtat i el pluralisme polític (art. 1.1 de la Constitució), i es configura com un instrument que permet resoldre conflictes i permetre l’estabilitat i la normalitat política. Tant és així que en el dret comparat, on les referències constitucionals a l’amnistia són escasses o inexistents, aquesta institució ha permès afrontar el desenllaç de conflictes polítics en contextos liberaldemocràtics com a França després de la guerra d’independència d’Algèria (1962, 1968 i 1982). I és que la Constitució, com totes, és un marc normatiu obert que permet al legislador actualitzar permanentment la voluntat del constituent del 1978 per adaptar-la a les diverses situacions que l’evolució política presenta. Per això, a diferència de l’indult, que està atribuït al govern, l’amnistia requereix la intervenció del legislador democràtic, mitjançant un procediment legislatiu reforçat, en la mesura que s’exigeix una llei orgànica, cosa que suposa una garantia afegida.
Que l’amnistia és una eina útil per assolir la normalitat política es posa en relleu amb l’antecedent de la llei 46/1977, aplicada de forma pacífica durant la Transició i fins i tot després de promulgar-se la Constitució de 1978, sense que la seva vigència s’hagués vist afectada per la disposició derogatòria tercera de la Constitució que anul·la les disposicions que s’hi oposen. Aquest element fàctic contradiu d’entrada els contraris a la constitucionalitat de l’amnistia, especialment si es té en compte que les Corts, a més, van aprovar la llei 1/1984, de 9 de gener, addicionant un nou article a la llei de 1977. I no només això, al llarg dels anys les cambres han acceptat tramitar diverses propostes de reforma.
El mateix Tribunal Constitucional ha tingut una intervenció validant de l’amnistia, amb la STC 147/1986, de 25 de novembre, en què va analitzar la citada modificació de la llei de 1977, operada el 1984, sense fer cap retret d’il·legitimitat al legislador. En aquest context cal citar les amnisties fiscals, que han permès no només regularitzar els deutes amb la hisenda pública, sinó també exonerar de responsabilitat penal els presumptes defraudadors. N’és un exemple la declaració tributària especial introduïda per la disposició addicional primera del reial decret llei 12/2012, de 30 de març. El rellevant és que aquesta disposició va ser declarada inconstitucional per raons formals —el decret llei utilitzat— per la sentència 73/2017, de 8 de juny, de manera que les declaracions presentades van desplegar els seus efectes. L’amnistia és un instrument excepcional, però constitucional. Una qüestió de voluntat política, sobretot.