El poder de l’alt funcionariat de l’Estat
Són moltes les anècdotes i experiències que una persona s’emporta després d’haver treballat gairebé deu anys en una organització. El meu cas, després d’haver estat durant aquest període de temps a l’Agència Tributària de l’Estat, els tres últims en una direcció general a Madrid, no és una excepció. Amb la particularitat que moltes de les anècdotes que vaig viure estan relacionades amb el poder de l’Estat.
Recordo precisament una conversa que vaig tenir amb un secretari d’estat d’aquella època. Estava força preocupat perquè pensava que el seu ministre estava pensant a cessar-lo, tot i haver estat l’impulsor d’una sèrie de lleis que, malgrat tenir perfil tècnic, havien impactat favorablement en el conjunt de l’opinió ciutadana.
Feia temps que no pensava en aquesta conversa, però la vaig recordar fa dues setmanes, en acabar d’escriure l’article que l’ARA va publicar el 18 de maig passat, en què em referia a les dificultats de reformar l’administració pública espanyola i al fet que aquestes dificultats havien de ser tingudes en compte en el procés de construcció d’un futur diferent a Catalunya. El que em va dir aquell polític és un perfecte resum d’aquell article i és també el primer dels motius que fan tan difícil reformar o canviar l’administració.
El seu neguit provenia del fet que un determinat col·lectiu de funcionaris estava fent vaga i havia aconseguit cridar l’atenció dels mitjans de comunicació, dirigint les crítiques contra el ministre del ram i no contra la seva persona, que era el seu cap directe. A mi aquesta preocupació em va semblar una mica exagerada, perquè aquesta persona havia capitalitzat hàbilment l’èxit de les reformes legals que abans he comentat. Però aleshores em va fer la següent reflexió: “Mira, tu no en saps, de política, això és ben diferent del que passa en altres àmbits. Si una empresa té un actiu de 100 i un passiu de 20, clarament està en més bona situació que una altra amb un actiu de 20 i cap passiu. És evident que és millor tenir un patrimoni de 80 que no pas un de 20. Però en el món de la política el que compta és no tenir passiu, perquè això et fa atacable. I el meu departament li està generant un passiu al ministre”.
La reflexió pot ser discutible, però posa clarament de manifest la dificultat d’introduir canvis en aquelles parts de l’administració que més afecten la qualitat democràtica (justícia, control de comptes públics, administració tributària, etc.). Qualsevol innovació, qualsevol canvi, pot produir incomoditats i conflictes, i generar un passiu per a la imatge política de qui impulsa la innovació. I això, òbviament, posa en perill la seva carrera política. És un clar factor de resistència al canvi que només pot ser superat per persones d’altíssim nivell polític.
Però abans he dit que aquest és un dels motius que expliquen la dificultat de reformar l’administració pública. N’hi ha d’altres. I en el cas espanyol n’hi ha un que és bastant més específic i propi de la seva idiosincràsia.
M’estic referint a la força que tenen els cossos d’elit de l’administració al màxim nivell. És veritat que l’existència d’advocats de l’Estat, d’inspectors d’hisenda, etc., atorga un actiu tècnic a l’administració espanyola. Però també és veritat que, en la meva opinió, la gran presència que en general tenen en els ministeris constitueix un factor molt important de resistència al canvi estructural. Cal recordar també que aquests alts funcionaris no solament ocupen habitualment llocs operatius i fortament decisoris en els diferents departaments ministerials, sinó que en el mateix govern espanyol actual constitueixen una aclaparadora majoria.
Tots ho sabem, però de vegades convé recordar-ho: el president del govern espanyol és registrador de la propietat; la vicepresidenta, advocada de l’Estat; el ministre d’Exteriors, inspector d’Hisenda; el ministre d’Economia prové del cos de tècnics comercials i economistes de l’Estat; el d’Hisenda és catedràtic d’universitat, etc.
La funció pública de l’Estat ocupa bona part del poder. I l’homogeneïtat amb la majoria de les segones o terceres files en l’exercici del poder administratiu, pel que fa al seu origen i formació, és total i absoluta.
Aquest factor fa que la resistència als canvis estructurals sigui elevadíssima. Va contra el seu ADN funcional. A més de l’ideològic.
És per aquest motiu que, quan algú em diu o llegeixo que aviat començaran converses sobre la tercera via (“alguna cosa es mou”, expressió que comença a ser un clàssic), he de confessar que sento un profund escepticisme. Tant des d’un vessant intel·lectual, pel que acabo d’explicar, com pel perfil ideològic habitual dels diferents governs espanyols.
