Com fer millor política econòmica

El Regne Unit està entrant en la recessió més profunda dels últims 300 anys. Milions de llocs de treball estan amenaçats. El deute públic ha ultrapassat el 100% del PIB. ¿No sembla el moment idoni per plantejar-se els fonaments conceptuals de la teoria econòmica, oi?

El cas és que, en un moment en què els governs de tot el món s’endeuten, gasten i regulen a una escala sense precedents, és imprescindible entendre d’una manera més aprofundida la presa de decisions econòmiques, d’una banda, per accelerar la recuperació i, de l’altra, per evitar riscos a més llarg termini. Per aquest motiu, les noves orientacions del Tresor britànic sobre la presa de decisions per assolir un canvi transformatiu són d’allò més oportunes i els ministeris d’Economia de tot el món n’haurien de seguir l’exemple.

En un estudi recent per al Grup Executiu per una Millor Legislació del govern britànic, hem constatat que, per bé que les organitzacions encarregades de les polítiques públiques estan diversificant la seva visió dels processos decisoris, moltes encara es basen en excés en eines estàtiques, com ara l’anàlisi cost-benefici. Aquestes eines no són adequades per entendre, predir i impulsar la innovació i les transformacions estructurals en l’economia.

Al Regne Unit, els crítics de l’anàlisi cost-benefici sostenen que ha contribuït a agreujar les desigualtats regionals. Si, segons aquesta eina, les inversions en infraestructures en zones amb una productivitat més alta aporten més valor, les regions més riques rebran la part del lleó de les noves inversions, la qual cosa n’incrementarà encara més la productivitat. Aquest cercle de retroalimentació que reforça tots dos fenòmens ampliarà de manera natural la fractura creixent entre rics i pobres. L’anàlisi cost-benefici, una eina estàtica, no té en compte aquests processos dinàmics de retroalimentació.

De la mateixa manera, els marcs hegemònics en matèria de política econòmica han obstaculitzat la resposta internacional al canvi climàtic. L’anàlisi estàtica ha portat a pensar que substituir el carbó pel gas seria la manera més barata de reduir les emissions. Però aquest plantejament no preveia en cap moment la retroalimentació dinàmica que convertiria les renovables en la forma de generació elèctrica més econòmica de manera accelerada.

Aquests exemples no reflecteixen deficiències dels mercats, sinó deficiències en la nostra manera d’entendre el funcionament dels mercats.

Quan el 2017 vam treballar plegats en l’Estratègia Industrial del Regne Unit, vam poder constatar que molts economistes tenien una visió molt restrictiva del paper de l’estat. Alguns eren partidaris que el govern donés suport únicament als sectors que ja havien demostrat ser exportadors relativament competitius. D’altres afirmaven que tot el que no fos reparar les deficiències dels mercats era anar massa lluny. I encara n’hi havia d’altres que pensaven que la millor estratègia industrial era no tenir-ne.

Tot i això, internet i els mòbils intel·ligents van sorgir gràcies a inversions impulsades des del sector públic, inversions amb què no es pretenia reparar les deficiències dels mercats, sinó desenvolupar noves oportunitats. Si els anys posteriors a la Segona Guerra Mundial Corea del Sud s’hagués centrat en sectors en què tenia un avantatge comparatiu contrastat, hauria apostat fort per les exportacions d’arròs en comptes d’emprendre una transformació que la portaria a convertir-se en l’economia més innovadora del món.

Les noves orientacions del Tresor britànic són revolucionàries perquè reconeixen que l’economia és un sistema complex, modelat per fenòmens de retroalimentació dinàmics i canvis constants. Aquesta nova concepció, basada en les idees i la matemàtica de l’evolució, en lloc de les de la mecànica de Newton, ens permet de veure-hi més enllà de l’assignació de recursos escassos per apuntar a la creació de recursos nous. Constata que la innovació, el creixement i les transformacions no s’aturen mai i que pertoca a l’estat encaminar l’evolució cap a una direcció que resulti beneficiosa per a la societat.

Les decisions destinades a fixar aquesta direcció són importants, perquè canvis aparentment menors poden comportar conseqüències enormes i duradores. Les innovacions que van donar avantatge als motors de combustió interna enfront dels vehicles elèctrics a principis del segle XX van tenir efectes profunds –en el sector del petroli, l’urbanisme, la geopolítica mundial i el planeta– que encara afrontem avui dia.

El fenomen de la dependència del camí precedent sorgeix, d’una banda, pel caràcter profundament social dels mercats, que estan lligats a institucions, normes i rutines i, de l’altra, pel fet que les tecnologies es beneficien de l’increment de la rendibilitat. Per consegüent, els mercats poden quedar encaixonats en condicions no òptimes i les economies encallades en determinades posicions competitives, tant si els agrada com si no. Alemanya ha estat durant decennis el líder mundial en maquinària, i els Estats Units, en tecnologies de la informació i la comunicació.

Actualment, el món està immers en una transició cap a una economia basada en les energies netes. Ara bé, la forma que acabi adoptant, el ritme al qual es desenvolupi i les posicions competitives dels països en aquest nou context dependran de les decisions en matèria de política econòmica que els governs prenguin ara. Els governs que mirin d’estimular l’economia construint centrals elèctriques de carbó generaran nous actius obsolets i exacerbaran el risc de perdre llocs de treball en el futur. Per contra, els qui, amb visió estratègica, inverteixin en tecnologia neta escalaran a posicions superiors en l’economia del futur.

Un cop s’hagin decidit per una determinada direcció, els governs han d’identificar les mesures d’impuls del progrés més eficaces. En els sistemes complexos, sovint hi ha una relació desproporcionada entre les causes i els efectes. Per obtenir grans beneficis a partir d’aportacions reduïdes –i no a l’inrevés–, cal trobar punts on l’efecte palanca amplifiqui la rendibilitat.

Molts economistes han recomanat que es fixés un preu únic al CO2 aplicable de manera uniforme a tota l’economia perquè consideren que és la manera més eficient de reduir les emissions de gasos d’efecte hivernacle. És cert que hi ha algunes excepcions en què la tarifació de les emissions ha ajudat a activar punts d’inflexió. Tanmateix, quasi tot el progrés mundial en la transició a una economia de baixes emissions s’ha assolit gràcies a noves inversions i no pas a la imposició de gravàmens al CO2.

Això no hauria de sorprendre ningú. Imagineu-vos que l’economia actual, basada en els combustibles fòssils, és un immens edifici que cal enderrocar. ¿Agafaríeu piconadores i l’envestiríeu pels costats repartint la pressió per aplicar la mateixa a tots els punts de l’edifici o concentraríeu la mateixa quantitat d’energia en una explosió controlada en un punt crític de l’estructura?

Per identificar els punts crítics, cal entendre millor els fenòmens de retroalimentació que es donen en l’economia, com ja vàrem defensar el 2018. Tenir en compte els efectes dinàmics indirectes –pels quals un canvi en un sector serveix de catalitzador de més canvis en altres sectors– també pot resultar beneficiós per a la presa de decisions polítiques. A tall d’exemple, la indústria dels programes i aplicacions informàtics va sorgir com a efecte indirecte del programa Apol·lo de la NASA. Si s’hagués sotmès el programa a una anàlisi cost-benefici, mai no s’hauria arribat a posar en marxa.

En un nou document de treball, fem una proposta d’ampliació de l’anàlisi cost-benefici tradicional, que esdevindria una “anàlisi risc-oportunitats” en què la confecció d’una cartografia de les retroalimentacions i la seva manipulació cobren una importància fonamental. El fet d’abordar l’economia en tota la seva intricada i canviant complexitat fa que aquest plantejament sigui més capaç de garantir que les inversions no resultin infructuoses, que la recuperació no pateixi endarreriments i que la nova economia mundial que creem sigui més pròspera, més igualitària i més sostenible.

Simon Sharpe, investigador visitant al UCL Institute for Innovation and Public Purpose, és coautor d'aquest article

Copyright Project Syndicate

Traducció: Ignasi Vancells Mora