Les deu lliçons del 9-N per fer viable un referèndum

BarcelonaDos anys després del procés participatiu del 9 de novembre, en què 2,3 milions de persones van sortir al carrer per dipositar la seva papereta en una urna, el referèndum ha tornat a l’escena política. El repte que es planteja ara és passar de la votació consultiva -en què els contraris a la independència no van participar- a un referèndum vinculant sobre l’estat propi. Ara bé, ¿en quin marc legal? ¿És possible organitzar-lo sense exposar els treballadors públics a situar-se fora de la llei? ¿Amb quina infraestructura? Aquestes són algunes de les preguntes que el Govern està intentant resoldre per trobar la fórmula per culminar el procés d’independència l’estiu de l’any que ve, tot i que s’ha donat marge fins al mes de maig per apostar o no per un referèndum. Tanmateix, l’ARA ha parlat amb diversos experts de dret i ciència política per plantejar si es poden superar uns obstacles amb què el govern d’Artur Mas ja va topar el 9-N.

Segons fonts que van viure en primera persona la preparació de la votació, no es pot fer un referèndum vinculant sense haver desconnectat abans de l’Estat. Segons aquestes fonts, si va ser possible el procés participatiu del 9-N va ser perquè el govern espanyol no va ser bel·ligerant des d’un primer moment i no s’ho va prendre “seriosament” fins pocs dies abans. “Pensaven que la votació no es produiria”, afirma un dels consultats. Ara bé, asseguren que el Govern tenia preparats “tots els escenaris” que es podien donar en funció de la resposta de l’estat espanyol: des de “la tolerància” fins a la “detenció” dels responsables polítics. Les represàlies, però, han vingut després: l’expresident Mas, l’exvicepresidenta Joana Ortega i els exconsellers Irene Rigau i Francesc Homs seuran al banc dels acusats. En tot cas, les mateixes fonts remarquen que ara el Govern té l’experiència d’organitzar un procés similar però no vinculant i confien en la capacitat de l’administració catalana per fer-lo. Però sempre que s’empari en una nova legalitat catalana fruit de l’aprovació de la llei de transitorietat jurídica (que ha de fer de pont entre l’ordenament espanyol i català).

A més del marc legal -la majoria d’experts coincideixen que no es pot fer dins la Constitució espanyola-, hi ha altres obstacles, com la participació dels contraris a la independència o l’homologació internacional. Els experts consultats assenyalen la importància de seguir les recomanacions de la Comissió de Venècia (un òrgan consultiu del Consell d’Europa) per assimilar el referèndum als estàndards internacionals. Unes garanties amb què la Generalitat també treballa com a horitzó.

1. RELAT POLÍTIC

El debat entre contradir el 27-S o guanyar legitimitat

La majoria de 72 diputats de Junts pel Sí i la CUP van agafar el compromís de conduir Catalunya de l’autonomia a la independència després de les eleccions del 27-S. Malgrat haver aconseguit la majoria en escons, es van quedar al 48% dels vots, cosa que genera opinions confrontades entre els experts sobre el relat polític de l’independentisme. El catedràtic de dret constitucional Xavier Arbós creu que tornar a plantejar un referèndum entra en contradicció amb el 27-S, ja que les eleccions plebiscitàries havien de ser l’instrument per substituir la consulta del 9-N. En canvi, el professor de ciència política de la UPF Josep Costa recorda que es van fer les eleccions per respondre a un “bloqueig” de l’Estat i que el referèndum pot ser una “concessió” als que qüestionen aquesta majoria parlamentària. “Convocar-lo és afegir legitimació democràtica. Davant del dubte, més democràcia”, afirma.

2. ENCAIX LEGAL

“Fer un referèndum sota legalitat espanyola està condemnat al fracàs”

La legalitat d’un referèndum és un dels principals esculls que analitza el Govern per convertir-lo en l’eina per validar el procés. La catedràtica de dret constitucional Mercè Barceló deixa clar que sota la legalitat espanyola es necessita l’autorització de l’Estat per fer-lo, sobretot un cop la jurisprudència del Constitucional ha limitat molt les competències de Catalunya per consultar la ciutadania. Xavier Arbós afirma que l’única manera és utilitzar la llei de consultes de l’any 2010 -impugnada al TC, però no suspesa- i preguntar si es volen iniciar els tràmits per reformar la Constitució per fer un referèndum, que dependria en última instància del govern espanyol. Per la seva banda, el catedràtic de ciència política Ferran Requejo assevera que “tot el que sigui fer un referèndum sota la legalitat espanyola està condemnat al fracàs”. D’acord amb Josep Costa, l’encaix legal passa per fer un “referèndum de convalidació”: que la ciutadania es pronunciï després de l’aprovació de la llei de transitorietat jurídica (la norma que fa de pont entre la legalitat catalana i l’espanyola) i validi, si escau, la independència. La llei seria un “primer acte de sobirania” que la ciutadania hauria de confirmar a les urnes.

3. PRESSUPOST

L’Estat “impugnarà” una partida per al RUI als comptes

El vicepresident del Govern, Oriol Junqueras, s’ha mostrat disposat a introduir una partida per finançar un eventual referèndum. Els experts consultats, però, desaconsellen aquesta opció perquè els comptes serien enviats directament al Consell de Garanties i al TC. Segons fonts coneixedores dels preparatius de la consulta del 9-N, el 2014 es va introduir una partida per a processos electorals però no explícitament per a la consulta. Creuen que explicitar el referèndum en els comptes del 2017 permetria a l’Estat “impugnar-lo amb molta previsió” i iniciar la via penal per malversació de fons públics. De fet, en un primer moment, la Fiscalia acusava l’expresident Artur Mas, l’exvicepresidenta Joana Ortega i l’exconsellera Irene Rigau d’aquest delicte en el cas 9-N però finalment va decidir retirar els càrrecs perquè les despeses s’havien “compromès” abans de la resolució del TC contra el procés participatiu.

4. FUNCIONARIS

Madrid podria “amenaçar” els treballadors públics

Una de les diferències clau del referèndum que ara estudia organitzar el Govern i la consulta del 9-N és que aquest cop ha de ser organitzada per la Generalitat i no per voluntaris, si és que es pretén que sigui vinculant. “És impossible dur-lo a terme sense la col·laboració de l’administració”, apunten a l’ARA fonts coneixedores del 9-N, que afegeixen que en aquella ocasió va ser “possible perquè l’Estat la va menystenir” fins pocs dies abans. Si ara es tornés a plantejar un referèndum similar, afegeix, “l’Estat es posaria les piles des del minut u”. Les mateixes fonts auguren que s’impugnaria qualsevol acord de Govern que anés en aquesta línia, i que s’“amenaçaria” els treballadors públics i les empreses privades que hi col·laboressin. És per això que els experts consultats afirmen que l’única manera de protegir els treballadors públics és “canviar” de marc legal. Costa diu que un cop el Parlament de Catalunya desconnecta aprovant la llei de transitorietat jurídica, els treballadors públics han de complir la nova llei, que els “empararia davant de qualsevol represàlia” contra ells. Barceló afegeix que això només tindrà legitimitat si una majoria de ciutadans, treballadors públics i els Mossos d’Esquadra reconeixen l’autoritat del Parlament per fer valer les seves lleis.

5. LOGÍSTICA

La Generalitat no té locals a tots els municipis

La Generalitat organitza processos electorals cada quatre anys, per tant, apunta una font coneixedora de l’administració pública, “està capacitada per organitzar un referèndum”. “Aquest tema està superat, el problema és de marc legal”, afegeix. La clau de la logística són els funcionaris. “Són els que donen credibilitat” als processos administratius i electorals perquè en donen “fe pública”, afirma Arbós, que descarta que es pugui fer un referèndum vinculant a base de “voluntaris” perquè “no seria imparcial”. D’altra banda, també afegeix que per fer un referèndum la Generalitat necessita la col·laboració dels ajuntaments per establir els col·legis electorals. En aquest cas, el Govern hauria de buscar alternatives quan es trobés consistoris que no volguessin col·laborar, com els governats pel PSC i el PP, alguns en les ciutats catalanes més poblades. Els municipis petits tampoc estan exempts de problemes. “A bona part dels pobles la Generalitat no té cap local propi”, afirma un coneixedor de les infraestructures de què disposa el Govern, i posa de manifest que en el procés participatiu del 9-N es va comptar amb la col·laboració de la majoria de municipis petits per poder posar urnes a l’abast de la majoria de la població catalana, però no es va poder arribar a tot arreu.

6. JUNTA ELECTORAL

La incapacitat d’acordar una llei electoral pròpia afegeix un escull

Qualsevol procediment electoral, per complir amb les recomanacions de la Comissió de Venècia -un organisme consultiu del Consell d’Europa- sobre referèndums, ha de disposar d’un òrgan administratiu on recórrer si hi ha irregularitats en el procediment de votació o conflictes en relació als resultats. En el cas espanyol, aquest ens és la Junta Electoral. Xavier Arbós posa de manifest que per fer un referèndum la Generalitat hauria de disposar d’una “estructura electoral alternativa” a l’estatal per complir amb aquestes garanties i tenir “credibilitat”. El catedràtic de dret constitucional constata que Catalunya no té junta electoral pròpia perquè les formacions polítiques no han arribat a un acord sobre les bases d’aquesta legislació (les eleccions es regeixen pel que diu un decret provisional del 1977, previ a la Constitució). ¿Abans de fer un referèndum cal, doncs, aprovar una llei electoral catalana? Josep Costa assegura que no, ja que la Comissió de Control de les Consultes Populars no Referendàries -prevista en una part de la llei de consultes avalada pel TC- es pot convertir en un ens similar a la Junta Electoral espanyola. Recentment el Parlament va nomenar els set membres per aquesta legislatura.

7. CENS

El Govern no pot usar dades personals per al referèndum

Un altre dels debats que va sorgir abans de la votació del 9-N va ser la configuració del cens. Qui podria votar ara en un referèndum? El 2014 es va optar perquè participessin els majors de 16 anys que estiguessin inscrits en el registre de població del seu municipi. La sentència del TC en relació a la llei de consultes no referendàries, però, prohibeix explícitament que la Generalitat usi el cos electoral (també ampliat) en una consulta. Utilitzar el cens d’unes eleccions per a un referèndum sense permís, apunten els experts, no seria legal. Tot i això, la Generalitat podria utilitzar les dades de l’Idescat o d’altres bases existents. Requejo admet que el Govern té dades a l’abast per elaborar un cens però avisa que estaria actuant fora de la llei. “El centre de gravetat és que no es pot fer d’una manera legal”, sentencia. En aquesta línia, fonts coneixedores del 9-N coincideixen en el fet que el problema no és l’obtenció de les dades sinó la “possibilitat d’utilitzar-les” per fer un referèndum, que insisteixen que no es pot fer si no hi ha una ruptura abans amb l’Estat.

8. PARTICIPACIÓ

Com es pot aconseguir que els contraris a l’estat propi vagin a votar?

Una de les condicions que ha posat el president de la Generalitat, Carles Puigdemont, per fer un referèndum és que sigui “inclusiu”, és a dir, que els partidaris del no també vagin a votar. Un dels problemes del 9-N és que no va servir per expressar les majories existents: només un 4,54% dels 2,3 milions de participants van optar pel no. Segons els experts consultats, els contraris a l’estat propi se sentirien cridats a votar en cas que tinguessin la percepció que si no ho fan la independència serà un fet. En aquest punt, Josep Costa assegura que si s’opta per un “referèndum de convalidació” de la independència, els partidaris del no es veuran cridats a participar perquè tindran l’oportunitat de frenar la creació del nou estat. Es tracta de condicionar l’entrada en vigor de la llei de transitorietat jurídica al sí de la ciutadania. El politòleg Jaume López abraça aquesta tesi però també proposa iniciar un procés preconstituent abans del referèndum perquè la ciutadania es comenci a pronunciar sobre com vol la nova República.

9. RESPOSTA

L’Estat pot mobilitzar els Mossos i suspendre l’autonomia

“Hi haurà reacció”, assegura Xavier Arbós, en relació a la convocatòria d’un referèndum després de l’aprovació de la llei de desconnexió. “Hi haurà dos ordenaments legals en conflicte”, afegeix. Mercè Barceló afegeix que un cop consumat el trencament, no ha d’importar si el govern espanyol recorre al TC les normes, ja que l’ordenament jurídic ja serà un altre. “No és una qüestió de dret sinó de fets”, assegura. En aquest punt també posa de manifest que la resposta de l’Estat variarà en funció del gruix de “desobediència civil” que hi hagi amb les institucions espanyoles. Josep Costa admet que arribar a aquest punt amb l’Estat no és la “situació ideal”, però remarca que és la conseqüència de la negativa de Madrid a pactar una consulta. A més, avisa que en funció de la bel·ligerància amb què respongui el govern espanyol es pot viure una situació “desconeguda”. Altres consultats remarquen que després del 9-N l’estat espanyol s’ha armat jurídicament amb la reforma de la llei del Constitucional perquè pugui executar les seves pròpies resolucions en cas d’incompliment, i la llei de seguretat nacional, que permet al govern espanyol substituir la Generalitat i donar ordres als Mossos d’Esquadra en cas d’estar en perill l’interès general. La jurista Mercè Barceló també avisa que en un cas extrem la Moncloa podria activar l’article 155 de la Constitució per suspendre algunes competències del Govern.

10. INDEPENDÈNCIA?

La Generalitat necessita 5.000 milions al mes per funcionar

I si finalment s’aprova la llei de transitorietat jurídica i es fa un referèndum, ¿Catalunya serà independent? Aquesta és una resposta que no té ningú i que els experts alerten que depèn de molts condicionants. Un serà la tresoreria de la Generalitat. Segons el Consell Assessor per a la Transició Nacional la Generalitat necessitaria 5.000 milions al mes per funcionar, mentre que fins ara la Hisenda catalana només té previst recaptar poc més de 2.200 milions a l’any.

Un altre factor clau és el reconeixement internacional. Requejo aconsella accelerar la internacionalització del procés amb l’argument que l’Estat no deixa votar. Remarca que és clau la preparació de les estructures d’estat i la capacitat que la Generalitat tingui per sostenir la independència en el temps. Al seu torn, Josep Costa aclareix que el reconeixement internacional dependrà dels aliats a l’exterior -cosa que s’ha de lligar prèviament- i de la fiabilitat del resultat del referèndum. Així, aconsella a la Generalitat comptar amb observadors internacionals que validin el procés. Barceló afegeix que un cop es produeixi el trencament no se sap què passarà, tot i que assegura que la reacció dels ciutadans serà clau. “S’està posant molt l’accent en les institucions quan qui ha de subscriure la independència és la ciutadania”, assegura. A parer seu, en un determinat moment la població haurà de decidir si segueix les decisions del Parlament de Catalunya o no.